В 2001 году в Португалии был частично декриминализован оборот наркотиков: хранение любых наркотических средств в целях личного употребления и само употребление стали расцениваться как административные, а не уголовные правонарушения. Как следует из детального анализа последствий португальской реформы в докладе Гленна Гринвольда, вопреки прогнозам скептиков результатом декриминализации наркотиков стал не рост числа наркоманов, а сокращение связанной с наркотиками смертности и заболеваемости и увеличение спроса на лечение от наркотической зависимости. Материал предоставлен проектом InLiberty.ru.

Краткое содержание

С 1 июля 2001 года на всей территории Португалии действует закон о декриминализации всех видов наркотических средств, включая кокаин и героин. Согласно новому законодательству, произошла «декриминализация», а не «легализация» наркотических средств. Таким образом, по закону хранение наркотиков в целях личного употребления и само употребление наркотиков по-прежнему запрещены, но нарушения этих запретов считаются исключительно административными и выведены из сферы уголовного права. Контрабанда наркотиков продолжает считаться уголовным преступлением.

Хотя другие государства Европейского союза разработали различные формы фактической декриминализации — когда употребление веществ, признанных менее серьезными (например, марихуаны) лишь в редких случаях ведет к уголовному преследованию — Португалия остается единственным государством-членом ЕС, где принят закон, четко провозглашающий наркотики «декриминализованными». Поскольку с начала действия португальской системы декриминализации прошло более семи лет, имеются обширные данные, позволяющие оценить ее эффект.

Примечательно, что с 2001 года декриминализация пользуется в Португалии все большей популярностью. Если не считать ряда крайне правых политиков, то за отмену закона 2001 года выступают очень немногие политические движения страны. Несмотря на то, что многие ощущают, что для повышения эффективности португальской декриминализации необходимо провести бюрократические изменения, вопрос об обратной криминализации наркотиков, по сути, не стоит. Более того, ситуация не стала развиваться ни по одному из кошмарных сценариев, которыми стращали противники декриминализации до принятия закона, — от резкого роста употребления наркотиков среди молодежи до превращения Лиссабона в пристанище для «наркотуристов».

Политический консенсус в пользу декриминализации неудивителен в свете релевантных эмпирических данных. Эти данные указывают на то, что декриминализация не вызвала роста употребления наркотиков в Португалии, уровень которого по многим критериям принадлежит к числу самых низких в ЕС, в особенности по сравнению с государствами со строгими режимами криминализации. Уровень употребления после декриминализации остался примерно таким же или даже несколько снизился по сравнению с другими государствами ЕС, но уровень патологий, связанных с наркотиками, — таких, как заболевания, передающиеся половым путем, и смертельные случаи в результате употребления наркотиков — резко снизился. Эксперты в области политики по контролю за оборотом наркотиков приписывают эти позитивные тенденции расширившимся возможностям португальского правительства по предложению гражданам программ лечения, что стало возможным — по разным причинам — благодаря декриминализации.

В настоящем докладе оценивается португальская политика по контролю за оборотом наркотиков в контексте подхода ЕС к наркотическим средствам.

Кроме того, в докладе отражены данные, касающиеся тенденций в сфере оборота наркотиков в Португалии до и после декриминализации. Последствия декриминализации в Португалии изучаются как сами по себе, так и в сравнении с другими государствами, где наркотики принадлежат к сфере уголовного права, особенно с государствами — членами ЕС. Эти данные показывают следующее: с какой бы стороны мы ни оценивали ситуацию, португальское законодательство о декриминализации имело огромный успех. Этот успех преподает нам самоочевидные уроки, которые должны дать направление дебатам о политике по контролю за оборотом наркотиков во всем мире.

Введение

Различные страны мира осуществляют политику надзора над оборотом наркотиков радикально различными способами. В коммунистическом Китае и многих мусульманских странах наркоторговцы, а в некоторых случаях — даже признанные виновными в хранении наркотиков — получают драконовские тюремные сроки и даже смертные приговоры. На другом конце политического спектра принято помещать Нидерланды, страну, которая давно воспринимается как лидер в сфере либерализации наркотиков и, по крайней мере в Амстердаме, давно поддерживает культуру терпимости к наркотикам, хотя их легализации там никогда не происходило. Конечно, большинство стран попадает в ту или иную промежуточную категорию. В 1980-е годы глобальной политической тенденцией было ужесточение подходов к криминализации, даже на уровне употребления. Однако в последние годы государственные чиновники, ответственные за выработку политики по контролю за оборотом наркотиков, стремятся формулировать политические рекомендации, основываясь исключительно на эмпирических данных, и появляются признаки того, что страны всех регионов мира кардинально меняют свой курс [1]. В настоящей работе рассматривается один из таких случаев в Европе — радикальная политика декриминализации, проводимая в Португалии с 2001 года.

Декриминализация, депенализация и легализация

1 июля 2001 года на всей территории Португалии вступил в силу закон о декриминализации всех видов наркотических средств, включая кокаин и героин. После введения закона в действие Португалия стала и по сей день остается единственным государством Европейского союза, которое явно «декриминализовало» употребление наркотиков. В статье 29 этого закона для описания созданных им правовых рамок использовано португальское слово descriminalização — декриминализация. «Декриминализация» касается приобретения, хранения и употребления всех видов наркотических средств в личных целях (то есть, согласно закону, среднего индивидуального количества, достаточного для употребления одним человеком в течение 10 дней).

Даже в рамках декриминализации употребление и хранение наркотиков запрещены (то есть незаконны) и влекут за собой вмешательство правоохранительных органов. Но «декриминализация» означает, что нарушения этих норм полностью выведены из рамок уголовного права и системы уголовной юстиции. Вместо этого, они трактуются как чисто административные, подлежащие рассмотрению в рамках судопроизводства неуголовного характера.

Важно отличать «декриминализацию» — режим, официально введенный в Португалии, — от простой «депенализации», режима, господствующего в ряде стран ЕС, которые не декриминализовали употребление наркотиков. Основным ведомством Европейского союза, отвечающим за координацию данных по политике в сфере контроля за оборотом наркотиков, является Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании (EMCDDA), и в 2005 году это ведомство официально сформулировало следующее различие в определениях «декриминализации» и «депенализации»:

«Декриминализация» означает выведение тех или иных действий изсферы уголовного права. Запрет остается нормой, но санкции заупотребление (и подготовку кнему) больше невключаются врамки уголовного права.

[В отличие отнее], «депенализация» означает ослабление меры уголовного наказания, предусмотренной законом. Вслучае наркотиков и, вособенности, марихуаны депенализация обычно означает отмену наказания, связанного слишением свободы [2].

Итак, «декриминализация» означает либо наложение неуголовных санкций (таких, как штрафы или принудительное лечение), либо полное их отсутствие. В рамках «депенализации» употребление наркотиков остается уголовным преступлением, но приобретение и употребление наркотиков больше не карается тюремным заключением, в то время, как сохраняются другие уголовные санкции (такие, как штрафы, постановка на учет полиции, надзор). «Легализация», не осуществленная пока ни в одном государстве ЕС, означает, что закон не предусматривает никаких запретов на производство, продажу, приобретение и употребление наркотиков.

Как показано ниже, в ряде стран ЕС выработаны либо формальные, либо фактические формы депенализации употребления наркотических веществ, в особенности марихуаны. Но за исключением Португалии ни одно государство ЕС явно не объявило о «декриминализации» наркотиков.

Португальский режим декриминализации: как он работает

Португальский закон 2001 года о декриминализации был введен в действие для пересмотра правовых рамок, охватывающих употребление всех видов наркотиков и психотропных веществ, а также то, что Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании определяет, как «медицинское и социальное благосостояние потребителей таких веществ без рецепта врача». Положение закона, официально устанавливающее режим декриминализации, изложено в статье 2 (1), где говорится:

Потребление, приобретение и хранение длясобственного употребления растений, веществ или препаратов, упоминаемых впредыдущих статьях, представляют собой административное правонарушение (выделено нами).

В предыдущей статье, на которую идет отсылка, упоминаются «наркотики и психотропные вещества», и содержится список всех «растений, веществ или препаратов», ранее бывших криминализованными.

Толкование ключевой фразы — «для собственного употребления» — дается в статье 2 (2). Речь идет о количестве, «не превышающем количества, требуемого для среднего индивидуального употребления в течение 10-дневного периода». Декриминализация не распространяется на «оборот наркотиков», остающийся криминализованным и определяемый, как «владение большим количеством, чем средняя доза на десять дней употребления» [3].

Различие между типами наркотических веществ (так называемыми тяжелыми и легкими наркотиками) не проводится. Также не имеет значения, является ли употребление публичным или приватным. Теперь в Португалии личное хранение и употребление всех видов наркотиков — независимо от того, где и с какой целью, — декриминализовано. Как уже отмечалось, «декриминализация» не синонимична «легализации». По португальскому закону употребление наркотиков по-прежнему запрещено, но трактуется исключительно как административное правонарушение, а не уголовное преступление.

Таким образом, статья 15 закона, озаглавленная «Наказания», устанавливает административные санкции за нарушения. Вместо криминализации португальский закон учреждает «Комиссии по разубеждению», ответственные исключительно за вынесение решений об административных наказаниях за нарушения, связанные с наркотиками, и наложение санкций (статья 5). Первая часть раздела закона, касающегося наказаний, гласит: «Лица, употребляющие наркотики и не имеющие зависимости, могут быть приговорены к выплате штрафа или неденежному наказанию» (статья 15). В пункте (1) статьи 17, озаглавленной «Прочие наказания», указывается, что «вместо штрафа комиссия может вынести предупреждение».

Теоретически, нарушители могут быть оштрафованы на сумму от 25 евро до минимального размера оплаты труда. Но в законе четко прописано, что такие штрафы являются крайней мерой. В отсутствие свидетельств зависимости или рецидивов нарушений наложение штрафа должно быть отсрочено.

Хотя комиссии по разубеждению не уполномочены назначать принудительное лечение, они могут приостанавливать введение санкций в том случае, когда нарушитель желает пройти лечебный курс. Как правило, делается именно это, хотя на практике есть очень мало способов обеспечить выполнение данного условия, поскольку несоблюдение постановлений комиссии не является нарушением какого-либо закона [4]. Фактически, статья 11 (2) предписывает комиссиям по разубеждению «временно приостанавливать разбирательство» — то есть не налагать санкций — когда у предполагаемого нарушителя, ранее не совершавшего правонарушений, обнаруживается зависимость, но он «согласен пройти лечение».

В том случае, если установлено, что нарушитель употребляет наркотики, но не имеет зависимости, и прежде за ним не значилось нарушений, статья 11 (1) закона о декриминализации предписывает комиссиям «временно приостанавливать разбирательство», не налагая санкций. Статья 11 (3) наделяет комиссии правом «временного приостановления разбирательства» даже в том случае, если наркоман, ранее уличенный в нарушениях, согласен пройти курс лечения. Альтернативно, в случае наркомана, ранее уличенного в нарушениях, статья 14 дает комиссии право налагать санкции, но немедленно приостанавливать их с началом курса лечения. В том случае, если лечение завершено и пациент более не совершает нарушений, разбирательство будет считаться закрытым по истечении определенного срока.

Теоретически, статья 17 предоставляет комиссиям по разубеждению право применять по отношению к нарушителям, у которых выявлена зависимость, более широкий набор санкций, включая приостановление права заниматься лицензируемой профессиональной деятельностью (работать врачом, юристом, водителем такси), запрет на посещение заведений, связанных с повышенным риском (ночных клубов), запрет на общение с определенными лицами, требование периодической явки в комиссию для доказательства отсутствия зависимости или злоупотреблений, запрет на выезд за рубеж, приостановление выплаты социальных пособий или просто устное предупреждение.

В статье 15 (4) изложены факторы, которые должны учитываться комиссиями при определении того, какие санкции следует налагать (если их следует налагать вообще). Среди этих факторов — серьезность действия, тип употребляемого наркотика, публичность/приватность употребления, сего случайный или постоянный характер. Комиссии имеют полное право определять, в какой степени следует принимать во внимание эти факторы и как они должны влиять на ход рассмотрения дел.

К несовершеннолетним, привлеченным к ответственности за хранение или употребление наркотиков, применяются те же процедуры и, в соответствии со статьей 3, им помогает юридический представитель, уполномоченный принимать решения за несовершеннолетнего. Но предоставление наркотиков несовершеннолетним (или лицам с психическими заболеваниями) по-прежнему запрещено законом, регулирующим оборот наркотиков, считается отягчающим обстоятельством для лиц, уличенных в «незаконном обороте наркотиков и других незаконных действиях», и карается тюремным заключением на срок от 4 до 12 лет.

Декриминализация на практике

Согласно закону 2001 года, в каждом из 18 административных округов Португалии было создано не менее одной комиссии по разубеждению для контроля над административным разбирательством в отношении лиц, признанных виновными в употреблении или хранении наркотиков (в больших округах — как в том, который включает в себя Лиссабон, — создано более одной комиссии). В соответствии со статьей 7 закона о декриминализации каждая комиссия состоит из трех членов: один назначается министерством юстиции, а два других — совместно министром здравоохранения и правительственным координатором политики по контролю за оборотом наркотиков. Член комиссии, назначаемый министерством юстиции, должен быть по специальности юристом, а, по крайней мере, один из двух оставшихся (как правило, оба) — медиком или сотрудником социальных служб (врачом, психологом, социальным работником).

Даже при режиме декриминализации офицеры полиции, зафиксировавшие употребление или хранение наркотиков, обязаны выписать нарушителю уведомление о нарушении, но не имеют права арестовать его. Копия уведомления направляется в комиссию, и начинается административный процесс. Нарушитель, привлеченный к ответственности, является в комиссию в течение 72 часов после получения уведомления. Если комиссия обнаружит убедительные доказательства незаконного оборота наркотиков, то она передаст дело в уголовный суд.

То, какой эффект режим декриминализации возымел на обращение полиции с употребляющими наркотики, пока неясно и является источником определенных дебатов среди португальских экспертов по политике в области оборота наркотиков. Надо сказать, что есть такие офицеры полиции, которые, как правило, не вручают уведомления употребляющим наркотики, считая это бесполезным занятием, поскольку зачастую они не раз встречают на улице употребляющим наркотики привлеченного к ответственности нарушителя. В результате, такие офицеры решают, что вручение уведомления без ареста или угрозы уголовного преследования не имеет смысла.

Однако другие офицеры полиции, сталкиваясь с употреблением наркотиков, сегодня склонны к действиям в большей степени, чем до декриминализации, поскольку они считают, что предлагаемое таким людям лечение гораздо более эффективно, чем превращение их в преступников (которые даже при режиме криминализации на следующий день, как правило, оказывались вновь на улице, но не имели реальной возможности пройти лечение). В одной работе 2007 года утверждалось:

Правоохранительные органы отнеслись креформе восновном положительно— вособенности потому, что они восприняли декриминализацию и применение воспитательных мер и лечения как более эффективный ответ употребляющим наркотики лицам, чем прежний законодательный подход. Ключевые информанты сообщили, что правоохранительные органы уделяют все больше внимания профилактической работе слицами, употребляющими наркотики [5].

Некоторые португальские чиновники, занимающиеся надзором над оборотом наркотиков, считают, что дихотомическая реакция офицеров полиции связана в основном с возрастными различиями: чем старше офицеры, тем более они склонны считать, что режим декриминализации делает вручение уведомлений пустой тратой времени, в то время, как более молодые офицеры считают административный процесс лучшим из имеющихся средств борьбы с наркоманией. В отсутствие квантифицированных негативных событий — то есть тех случаев, когда офицеры решают не вручать уведомления, считая, что это бесполезно, — неофициальные данные становятся самым надежным источником для оценки поведенческой реакции на декриминализацию.

Ясно одно: с начала действия режима декриминализации в 2001 году число дел, рассматриваемых в рамках административного процесса, медленно и более-менее стабильно повышалось, что свидетельствует (не доказывая этого) о том, что офицеры вручают уведомления с примерно такой же частотой, если не с большим энтузиазмом, как на момент вступления закона в действие (см. рис. 1) [6].

Рисунок 1. Дела обадминистративных нарушениях и решения

Источник:Institutoda Drogaeda Toxicodependênciade Portugal, отчет за2006год: The NationalSituationRelatingto DrugsandDependency («Ситуация встране вобласти наркотиков и наркотической зависимости»).
Примечание: Указывается год, вкоторый произошло административно наказуемое деяние. Информация собрана поданным на31марта года, следующего загодом, вкоторый произошло административно наказуемое деяние.

Теоретически, согласно статье 3 закона о декриминализации, как государственным, так и частным врачам разрешено ставить в известность комиссии по разубеждению, если у них есть причины подозревать пациентов в употреблении наркотиков. Однако в действительности такие случаи крайне редки по ряду причин, включая распространенную среди врачей убежденность в том, что подобного рода уведомление нарушает конфиденциальность отношений доктора с пациентом.

Как отмечалось выше, в законе о декриминализации изложены многочисленные критерии, которые должны приниматься во внимание комиссиями по разубеждению при рассмотрении каждого конкретного дела. Статья 10 закона о декриминализации предписывает комиссии выслушать предполагаемого нарушителя и «собрать информацию, необходимую для вынесения суждения, в частности о том, является ли он зависимым, какие он употреблял вещества, об обстоятельствах, в которых он употреблял наркотики на момент вручения уведомления, о месте употребления и его экономическом положении».

То, какие обстоятельства следует принять во внимание и какой вес они будут иметь при вынесении решения, остается в исключительном ведении членов комиссии. Предполагаемый нарушитель имеет право потребовать, чтобы выбранный им терапевт принял участие в процессе и чтобы для определения различных факторов, которые может принять во внимание комиссия, было проведено медицинское обследование.

Португальские и европейские чиновники, знакомые с процессом работы комиссий по разубеждению, подчеркивают, что сверхзадачей этого процесса является отход от «клеймения позором», которое происходит при уголовном разбирательстве. Каждый шаг этого процесса структурирован таким образом, чтобы не допустить акцентирования понятия «вины» или вообще ликвидировать его в контексте употребления наркотиков, а вместо этого подчеркнуть аспекты процесса, связанные со здоровьем и лечением.

Например, предполагаемый нарушитель, желая защитить свое право на частную жизнь, может потребовать, чтобы уведомление о разбирательстве не высылали ему домой. Члены комиссии сознательно избегают любых судейских атрибутов, и слушания специально структурированы таким образом, чтобы не напоминать суд. Члены комиссии одеваются неформально. Предполагаемый нарушитель сидит на одном уровне с членами комиссии — в отличие от залов заседаний судов с возвышениями для судей. Закон обязывает членов комиссии поддерживать полную конфиденциальность всего процесса разбирательства. Постоянно подчеркивается уважение к предполагаемому нарушителю.

Определяя, какие должны быть наложены санкции, и должны ли они быть наложены вообще, комиссия часто принимает во внимание серьезность употребленного наркотика. В качестве возможной санкции за хранение марихуаны EMCDDA предлагает «условное наказание с испытательным сроком» [7].

В 2005 году комиссии вынесли 3192 решения. Из них 83% предусматривали приостановление разбирательства, 15% — реальные санкции, а 2,5% — полное оправдание [8]. Это соотношение остается на постоянном уровне со времени вступления закона в действие [9]. Решения о санкциях в подавляющем большинстве сводились к требованию о том, чтобы нарушители периодически отмечались в соответствующих учреждениях [10].

Марихуана продолжает оставаться веществом, за употребление которого вручается наибольшее количество уведомлений лицам, совершившим правонарушения, связанные с наркотиками. Соотношение других веществ остается примерно таким же (см. рис. 2) [11].

Рисунок 2. Дела обадминистративных нарушениях

Источник:Institutoda Drogaeda Toxicodependênciade Portugal, отчет за2005год: The NationalSituationRelatingto DrugsandDependency, 2006 («Ситуация встране вобласти наркотиков и наркотической зависимости»).
Примечание: Указывается год, вкоторый произошло административно наказуемое деяние. Информация собрана поданным на31марта года, следующего загодом, вкоторый произошло административно наказуемое деяние.

До вступления в действие закона о декриминализации его противники утверждали, что предлагаемые изменения законодательства сделают Португалию центром так называемого наркотуризма. Паулу Порташ (Paulo Portas), лидер консервативной Народной партии, заявлял: «В Португалию направятся самолеты, полные студентов, желающих покурить травки или принять чего похуже и знающих, что мы не можем посадить их в тюрьму. Мы обещаем солнце, пляжи и наркотики на ваш выбор» [12]. Такие страхи оказались совершенно необоснованными [13]. Каждый год после вступления закона в действие примерно 95% лиц, получавших уведомления, оказывались португальцами [14]. Число граждан других стран ЕС близко к нулю (см. табл. 1) [15].

Таблица 1. Лица*, привлеченные кадминистративной ответственности, погодам** и гражданству

Гражданство

Год

2001 (2-я половина)

2002*

2003*

2004*

2005

Европа

2,113

4,923

5,445

4,844

5,556

ЕC

2,104

4,910

5,426

4,825

5,533

Германия

6

13

10

16

13

Испания

6

14

16

18

12

Франция

26

36

17

22

25

Нидерланды

..

2

..

1

3

Португалия

2,057

4,831

5,372

4,751

5,461

Великобритания

6

6

5

10

8

Др. страны ЕС

3

8

6

7

11

Др. европ. страны

9

13

19

19

23

Украина

4

7

9

14

13

Другие

5

6

10

5

10

Африка

55

143

135

114

203

Ангола

24

64

66

59

72

Кабо-Верде

8

39

37

23

63

Гвинея-Бисау

4

11

11

12

24

Мозамбик

13

14

14

9

29

Сан-Томе и Принсипи

2

2

..

2

1

Другие

4

13

7

9

14

Америка

15

41

29

29

46

Боливия

..

..

1

..

..

Бразилия

10

26

17

21

40

Колумбия

..

1

1

..

1

Венесуэла

1

4

4

4

2

Другие

4

10

6

4

3

Азия

2

7

2

4

8

Океания

..

1

..

..

..

Неизвестно

19

8

4

7

11

Всего

2,204

5,123

5,615

4,998

5,824

Политический климат в Португалии до и после декриминализации

Политическим стимулом к декриминализации послужило представление, согласно которому злоупотребление наркотиками — как само по себе, так и в виде сопровождающих его патологий — становится неконтролируемой социальной проблемой, а главными препятствиями на пути эффективной государственной политики по решению этих проблем являются созданные режимом криминализации барьеры в области лечения и отток ресурсов. Иными словами, шаг в направлении декриминализации был сделан не потому, что злоупотребление наркотиками представлялось несущественной проблемой, а в силу консенсуса относительно того, что эта проблема крайне серьезна, что криминализация усугубляет проблему и что эффективный ответ государства может быть обеспечен лишь путем декриминализации.

На самом деле, декриминализация в Португалии произошла только после проведения Комиссией по выработке национальной стратегии в области борьбы с наркотиками (Comissão para a Estratégia Nacional de Combate à Droga) масштабного исследования. Эта комиссия была создана «в ответ на быстрое увеличение масштаба проблемы наркотиков в 1990-е, связанное с употреблением героина, но не ограничивавшееся им» [16].

Примечательно, что изменения, внесенные в 2001 году в португальское законодательство, были призваны совершить «радикальную переориентацию на снижение вреда», а «флагманом этих законов является декриминализация употребления и хранения наркотиков в целях употребления» [17].

В своем докладе 1998 года эта комиссия окончательно рекомендовала декриминализацию в качестве оптимальной стратегии борьбы с нарастающими проблемами злоупотребления и зависимости в Португалии. Комиссия подчеркнула, что целью стратегии декриминализации является снижение уровня употребления наркотиков и злоупотребления ими. Таким образом, как отмечалось в ее докладе, рекомендации были направлены на следующее:

§ переориентация на первичную профилактику;

§ повышение качества и расширение потенциала систем медицинской помощи наркоманам для обеспечения доступа к лечению всем наркоманам, стремящимся к лечению;

§ создание необходимых механизмов, позволяющих компетентным органам принимать такие меры, как добровольное лечение наркоманов в качестве альтернативы тюремному заключению [18].

Комиссия постановила, что легализация как альтернатива простой декриминализации не является жизнеспособным вариантом в значительной мере в связи с тем, что многочисленные международные договоры «обязывают государства вводить в национальное законодательство» запрет на употребление наркотиков. Декриминализация находилась в рамках этого запрета, поскольку португальское законодательство по-прежнему запрещало употребление, но уже не классифицировало его как уголовное преступление.

После публикации доклада Комиссии в 1999 году Совет министров федерального правительства одобрил его текст практически полностью. В 2000 году совет выработал собственные политические рекомендации, которые соответствовали рекомендациям Комиссии и включали в себя предложение по полномасштабной декриминализации.

Поскольку и комиссия экспертов и правительство в общем и целом выступили за подход по снижению вреда и конкретно за декриминализацию, это предложение встретило сравнительно небольшое политическое сопротивление. Вслед за этим в октябре 2000 года португальский парламент при поддержке президента страны принял закон, в полной мере претворяющий в жизнь рекомендации совета, и с 1 июля 2001 года декриминализация вступила в силу.

Интервью с португальскими чиновниками, работающими в сфере контроля за оборотом наркотиков, подтвердили, что до декриминализации самым значительным препятствием на пути лечения страдающих наркозависимостью был вызванный криминализацией страх наркоманов перед государственными чиновниками. Жуан Кастел-Бранку Гоулан (João Castel-Branco Goulão), руководитель главного португальского ведомства, занимающегося выработкой политики по контролю за оборотом наркотиков, Института наркотиков и наркомании (Instituto da Droga e da Toxicodependência, IDT), подчеркнул, что до декриминализации 2001 года главным вызовом для него был страх наркоманов перед лечением — особенно, предлагаемым государственными ведомствами, — поскольку они боялись, что их арестуют и привлекут к уголовной ответственности. Одним из главных обоснований декриминализации было то, что она должна была разрушить этот барьер, позволив предлагать наркоманам эффективные варианты лечения при том, что те больше не будут бояться уголовного преследования. Более того, декриминализация высвободила ресурсы, которые можно было перенаправить на лечение и другие программы снижения вреда.

Другим обоснованием декриминализации было то, что отказ от «клеймения позором», с которым связано уголовное преследование лиц, употребляющих наркотики, должен был устранить важнейший барьер, стоящий на пути тех, кто хочет вылечиться. Даже в тех странах, где употребление наркотиков, как правило, не карается тюремным заключением, — как в Испании — позор, связанный с тем, что человека судят как преступника, сохраняется. «Португальская политика непосредственно направлена на недопущение общественного осуждения» [19].

До декриминализации уголовное преследование — и, безусловно, тюремное заключение — тоже было редкостью, но не чем-то неслыханным. Порой применение уголовного процесса в отношении обвиненных исключительно в употреблении наркотиков было почти таким же частым, как и в отношении лиц, обвиненных в наркоторговле (см. рис. 3) [20]. Таким образом, страх гражданина перед тем, что его объявят наркоманом, был огромен, а позор, с которым связывались такие обвинения, играл существенную роль даже в отсутствие тюремного заключения.

Рисунок 3. Обвиненные, погодам и отношению кнаркотикам

Источник:Institutoda Drogaeda Toxicodependênciade Portugal, отчет за2005год: The NationalSituationRelatingto DrugsandDependency («Ситуация встране вобласти наркотиков и наркотической зависимости»), 2006.

Действительно, интервью с португальскими чиновниками и экспертами по политике в области надзора над оборотом наркотиков подтверждают, что они поддерживали декриминализацию вовсе не вопреки своей убежденности в том, что она приведет к росту употребления. На самом деле, они поддерживали декриминализацию как лучший вариант минимализации всех проблем, связанных с наркотиками, включая наркоманию:

Никто неожидает, что декриминализация повысит доступность наркотиков или приведет кросту употребления новых их типов. Однако распространена убежденность втом, что декриминализация усиливает необходимость впрофилактических мерах— например, поинформированию общественности отом, что декриминализация неоправдывает употребление наркотиков.

...Существует консенсус относительно того, что декриминализация, устраняя общественное осуждение употребляющих наркотики, подтолкнет большее число таких людей клечению, тем самым повысив потребность влечении [21].

Иными словами, в Португалии декриминализация никогда не воспринималась как уступка неизбежности злоупотребления наркотиками. Наоборот, она считалась и продолжает считаться самой эффективной государственной политикой по снижению уровня наркомании и сопутствующих ей проблем. По этой причине в Национальном плане по борьбе с наркотиками и наркоманией на 2005-2012 годы (подготовленном в 2004-м) основное внимание уделяется уже осуществляемым стратегиям профилактики, снижения спроса и наносимого вреда, а также максимализации лечебных ресурсов и доступности лечения для тех, кто к нему стремится.

Институт наркотиков и наркомании остается ведущим португальским ведомством, отвечающим за выработку политики по контролю за оборотом наркотиков. Свою ключевую задачу и главную цель закона о декриминализации он продолжает определять следующим образом:

Закон создает новые ресурсы вконтексте снижения спроса путем направления наркоманов налечение и [охватывает] тех, кто наркоманами неявляется, но нуждается вспециализированном вмешательстве. Мы рассчитываем нато, что данный закон способствует нахождению целостного и конструктивного решения проблемы, поскольку он трактует наркомана как больного человека, который, тем неменее, должен нести ответственность засвои действия, по-прежнему считающиеся вПортугалии правонарушением [22].

«Снижение спроса, безусловно, является центральной задачей IDT», — так формулирует свою миссию институт [23].

Португалия в контексте Европейского союза

Несмотря на сохранение больших различий в политике стран ЕС по контролю за оборотом наркотиков, в общем и целом в Европейском союзе появилось несколько четко отслеживаемых тенденций, касающихся, прежде всего, того, как закон должен трактовать употребление наркотиков в личных целях. Хотя большинство государств ЕС продолжает видеть в этом проблему уголовного характера, многие страны начинают все активнее выступать за подход, в центре которого находится здоровье людей, и считать употребление наркотиков в личных целях медицинской, а не уголовной проблемой.

Данило Балотта (Danilo Balotta), институциональный координатор EMCDDA, пользуется французским термином «healthification» для описания четкой тенденции возобладавшего в ЕС подхода к политике по контролю за оборотом наркотиков. Так, в отношении марихуаны фактический отход от криминализации является практически единодушным. В отчете EMCDDA за 2007 год это сформулировано следующим образом: «Общей тенденцией в Европе является отказ от передачи в уголовные суды дел о хранении небольших доз марихуаны в пользу подходов, ориентированных на профилактику и лечение» [24]. В исследовании EMCDDA, озаглавленном «Незаконное употребление наркотиков в ЕС: законодательные подходы» (Illicit Drug Use in the EU: Legislative Approaches, 2005), отмечается:

В государствах— членах ЕС, невзирая наразличия впозициях и подходах, можно отметить общую тенденцию ктому, чтобы расценивать незаконное употребление наркотиков (включая подготовительные действия) как относительно «мелкое» правонарушение, ккоторому неприменимо «наказание ввиде лишения свободы» [25].

Тем не менее, EMCDDA предупреждает, что «было бы ошибкой определять [эти изменения] как тенденцию к ослаблению или смягчению антинаркотического законодательства в Европе» [26]. Даже в тех случаях, когда явно акцентируется отказ от тюремного заключения и других уголовных санкций, большинство стран ЕС всего лишь стремится разработать более эффективные и пропорциональные санкции — а не легализовать употребление наркотиков.

Несмотря на то, что в настоящее время криминализация остается господствующим подходом, в последние несколько лет все государства ЕС приняли общие принципы выработки политики по контролю за оборотом наркотиков. EMCDDA описывает этот консенсус аббревиатурой «ГБФ» — глобальный, сбалансированный, основанный на фактах подход к политике по контролю за оборотом наркотиков. В этой формулировке «глобальный» означает признание того, что все аспекты политики по контролю за оборотом наркотиков — профилактика и борьба с наркоторговлей — требуют международных усилий. «Баланс» требует как чувства пропорции, так и примерно одинакового внимания к снижению предложения и спроса. Подход, основанный на «фактах», означает, что все политические суждения должны опираться на эмпирические данные и исключать моральные и идеологические соображения.

Эта тенденция очевидна не только в постепенном фактическом отходе от криминализации малых объемов марихуаны, но и во все большем принятии на вооружение в разных странах ЕС еще более неоднозначной политики «снижения вреда». Как отмечается в отчете EMCDDA за 2007 год,

исторически тема снижения вреда была более противоречивой. Это начинает меняться, и внастоящее время снижение вреда как часть широкого пакета мер поснижению спроса, похоже, становится более явной частью европейского подхода. Это очевидно благодаря тому фактеу, что и лечение спомощью опиодов-заместителей, и программы обмена игл и шприцев имеют место практически вовсех государствах-членах ЕС... [27]

За 10 лет доступность мер по снижению вреда — таких, как лечение с помощью опиодов-заместителей, выросла в странах ЕС в 10 раз [28].

Как отмечалось выше, фактическая декриминализация произошла и в других странах ЕС, однако они официально не объявили употребление наркотиков «декриминализованным». Например, в Испании «лицо, употребляющее наркотики, предстанет перед уголовным судом, но никогда не будет посажено за это в тюрьму» [29]. Более того, в испанском законодательстве о надзоре над оборотом наркотиков существует двусмысленность, поскольку публичное употребление наркотиков запрещено, а частное — нет. Органы законодательной власти сохраняют эту двусмысленность.

Фактическая декриминализация в иных формах произошла в Германии, один из судов которой постановил, что правомерность тюремного заключения за хранение малого количества наркотических средств сомнительна с конституционной точки зрения, и в Люксембурге, где единственным наказанием за употребление марихуаны является штраф. Тем не менее Португалия остается единственным государством ЕС, осуществившим явную декриминализацию, а в ЕС продолжает господствовать криминализационный подход к большинству правонарушений, связанных с наркотиками.

Последствия декриминализации в Португалии

С тех пор, как Португалия осуществила в 2001 году свою схему декриминализации, употребление наркотиков во многих категориях фактически снизилось, если брать абсолютные величины, а в других категориях повысилось незначительно или умеренно. Не произошло ни одного из тех ужасных событий, которые предсказывали противники декриминализации в Португадлии и которыми обычно стращают противники декриминализации во всем мире. Во многих случаях имело место прямо противоположное, поскольку при режиме декриминализации употребление наркотиков по многим важным категориям снизилось, а связанные с наркотиками социальные пороки оказались гораздо более контролируемыми.

Реальные последствия декриминализации в Португалии можно понять, лишь сравнив тамошнюю ситуацию с другими государствами ЕС и мира (такими, как Соединенные Штаты, Канада и Австралия), в которых продолжается криминализация наркотиков даже для личного употребления. И практически по каждой сколько-нибудь значимой категории Португалия показывает лучшие результаты, чем огромное большинство других стран, в которых продолжает действовать режим криминализации.

Результаты, измеряемые в абсолютных цифрах

Интенсивность употребления

После декриминализации коэффициенты распространенности наркотиков (учитывающие и однократное их употребление) (lifetime prevalence rates) в Португалии снизились применительно к различным возрастным группам. Среди учеников 7-9-х классов (13-15 лет) коэффициент распространенности снизился с 14,1% в 2001 году до 10,6% в 2006-м [30]. Среди учеников 10-12-х классов (16-18 лет) — с 27,6% до 21,6% (еще в 1995-м он составлял лишь 14,1%) [31]. Для этих же групп коэффициенты распространенности психоактивных веществ также понизились после декриминализации [32].

Фактически после декриминализации коэффициенты распространенности для представителей этих двух важнейших групп молодежи (13-15 и 16-18 лет) снизились практически по всем веществам (см. рис. 4 и 5) [33].

Рисунок 4. Общенациональное исследование вшкольной среде, 2001 и 2006, 3-й цикл (7-9-й классы), Португалия, коэффициент распространенности

Источник:Institutoda Drogaeda Toxicodependênciade Portugal, проект доклада за2007год, слайд13.

В некоторых группах более старшего возраста (от 19 до 24 лет) произошло легкое или умеренное повышение уровня употребления наркотиков, в основном с 2001 по 2006 год, включая небольшой рост употребления психоактивных веществ в группе от 15 до 24 лет [34] и более существенное повышение употребления незаконных веществ в той же возрастной группе в целом [35]. В группах граждан более старшего возраста повышение общего коэффициента распространенности наркотиков варьировало от небольшого до умеренного. Такое повышение коэффициента в масштабе всего населения практически неизбежно в любой стране, независимо от проводимой политики по контролю за оборотом наркотиков и даже наличия реального роста уровня употребления наркотических средств. Причины объясняет эксперт IDT Гоулан:

Это ожидаемый результат— ведь даже вотсутствие роста употребления наркотиков имеет место эффект смены поколений (в каждом исследовании наместо более старших участников, никогда непробовавших наркотики, приходят более молодые, значительный процент которых уже имел такой опыт) [36].